万峰湖专案有何特别之处？专访最高检副检察长张雪樵

党的二十大报告提出：加强检察机关法律监督工作，完善公益诉讼制度。今年9月，最高检在万峰湖畔（贵州兴义）发布第四十一批指导性案例——万峰湖流域生态环境公益诉讼案。这是最高检首次在办案现场发布指导性案例，也是首次发布仅有一个案例的一批指导性案例。

“万峰湖专案办成了多年想办而没办成的事。”最高检副检察长、二级大检察官张雪樵表示，目前，万峰湖生态环境水质持续好转，最高检推动当地统一进行生态开发，解决群众生计问题，防止网箱养殖等问题反弹。

(资料图片)

万峰湖专案对外传达了什么信息？办案背后，检察机关职能发生了怎样的变化？检察公益诉讼已经覆盖哪些领域？针对这些问题，张雪樵一一进行回应。

最高检副检察长、二级大检察官张雪樵。最高检新闻办供图

万峰湖专案“办成了多年想办而没办成的事”

新京报：在办案现场发布指导性案例，并且一批指导性案例仅有一个案例，这两项非常之举背后的万峰湖专案，有什么特别之处？

张雪樵：万峰湖专案是最高检直接办理的第一件公益诉讼案件，也是第一个通过公益诉讼成功实现大江大湖流域污染治理的典型案件，以最低的司法成本、在最短的时间内解决了横跨三省（区）的湖泊流域污染问题，办成了多年想办而没办成的事。

专案的成功办理，为修复万峰湖生态环境、保障湖区及周边群众的生产生活安全、助推珠三角地区经济社会高质量发展发挥了重要作用，也为解决“公地悲剧”的世界性难题提供了经典范例，实现了政治效果、社会效果、法律效果的有机统一，得到中央领导、社会各界和人民群众的广泛好评。

新京报：通过如此特别的指导性案例发布方式，最高检想向社会传达什么信号？

张雪樵：大江大湖流域跨区划治理，是推进生态文明建设中的一道难题。最高检立案后，充分发挥检察一体化优势，抽调万峰湖流域广西、贵州、云南等地三级检察机关80名检察人员组成专案组，共立案办理45件具体案件，在法治轨道上实现了立案模式、办理模式和办案目标的创新，既为今后最高检和各省级检察院直接办理公益诉讼案件树立了标杆，也为检察一体化办案模式的运行及检察机关通过办案推进诉源治理等积累了有益经验。

同时，健全完善检察机关指导性案例制度。本批指导性案例创新了发布机制，有多个“第一次”，比如第一次采用“一批次一案例”形式、第一次在办案现场发布，提升了检察机关指导性案例的影响力和示范性。

9月22日，最高检在万峰湖畔（贵州兴义）发布第四十一批指导性案例——万峰湖流域生态环境公益诉讼案。最高检新闻办供图

推动生态开发，解决公益受损背后的深层次矛盾

新京报：在万峰湖水质环境已经扭转的情况下，万峰湖专案进入第二阶段，这一阶段检察机关要达到什么目标？

张雪樵：万峰湖专案第一阶段工作，彻底解决了湖面非法网箱养殖污染等问题，实现了“绿水青山”的阶段性工作目标。专案第二阶段工作，主要聚焦“绿水青山”与“金山银山”的衔接转化，进一步发挥检察公益诉讼职能作用，统筹万峰湖流域生态环境保护与经济社会高质量发展，推动沿湖五县（市）统一监管执法，统一开发生态渔业，助力实现万峰湖长效治理保护和绿色发展。

我们通过“回头看”，进一步检验万峰湖专案办案效果，推动地方政府依法治理开发万峰湖，进一步推动沿湖行政机关坚定共治共享万峰湖的共识。

在专案推动下，2021年6月，沿湖五县（市）党委政府、三市（州）检察院共同签署《万峰湖协同开发联席会议制度》。2022年3月，五县（市）党委政府决定成立联合执法指挥部，对湖区实行统一联合执法监管。6月，沿湖五县（市）党委政府借鉴千岛湖成功经验，就万峰湖大水面生态养殖项目达成共识，并签署相关框架协议。9月，合作成立“黔桂滇万峰湖渔业开发有限公司”，注册“万峰鱼”商标，着手在生态渔业、旅游业等多个行业携手共富。

9月23日，最高检专案组在贵州召开万峰湖专案第二次听证会，与会各方一致认为万峰湖统一开发生态渔业合法、正当、可行，进一步巩固了万峰湖协同治理和开发的共识。农业农村部、生态环境部、水利部均予以充分肯定，沿湖五县（市）均表示要依法、科学地对万峰湖进行生态开发，力争早日将万峰湖打造成“绿水青山变成金山银山”的样板、示范。

新京报：目前成效如何？

张雪樵：目前，万峰湖生态环境水质持续好转，今年二季度湖水水质均达到Ⅱ类以上，多数监测点水质已为Ⅰ类。检察机关将始终聚焦诉源治理，持续发挥公益诉讼检察制度优势和检察协作机制作用，巩固深化万峰湖治理开发齐抓共管大格局，助力万峰湖流域经济社会高质量发展。

新京报：以往人们对检察机关职能的理解是纠错纠偏，但万峰湖专案第二阶段更多是提升，这似乎与检察机关传统职能不同，检察机关如何做好这一工作？转变背后是什么样的工作思路变化？

张雪樵：最高检党组强调，在履行公益诉讼检察职责时，不仅要算好“法律账”，更要算好“政治账”“公益账”“民生账”，既满足人民群众内涵更丰富、水平更高的新需求，又维护好国家和社会公共利益，最终实现双赢多赢共赢。这一考虑在万峰湖专案中体现得尤其明显。

万峰湖专案第二阶段的主要任务是巩固办案成果，推进诉源治理。保护国家利益和社会公共利益，不能简单停留于就案办案，更要着力解决公益受损背后的深层次、隐藏性矛盾。

万峰湖专案第一阶段工作完成后，万峰湖水面污染治理了，水质转好了，基本实现了保护万峰湖生态环境的直接目的。但沿湖五县（市）都曾是国家级贫困地区，老百姓(603883)大多靠湖吃湖，如果群众生计问题得不到解决，网箱养殖等问题很可能再次反弹。

最高检2021年三次赴沿湖五县（市）调研，2022年先后推荐沿湖五县（市）分管县（市）长到千岛湖参加生态渔业专项培训，并邀请有关机构负责同志和有关专家参加万峰湖专案第二次听证会，推动沿湖五县（市）合作成立渔业发展公司，统一进行生态开发。

检察机关开展诉源治理时，还注意充分尊重行政机关作为公共利益保护第一顺位代表的地位，严格把握职能界限，坚持“不越位、不缺位、不混同”原则，诉源治理归根结底是督促行政部门“治未病”。

检察机关已通过办理南四湖专案立案205件

新京报：在北方，你还主办了另一起环境公益诉讼——南四湖专案。与万峰湖专案相比，两案的问题特点、处理方式有什么相同点和不同点？

张雪樵：南四湖专案与万峰湖专案都是检察机关依法能动履行公益诉讼检察职能，推动大江大湖跨行政区划流域治理的典范，均采取以事立案和一体化办案的方式办理，较好实现办案预期目标。

相较于万峰湖专案，南四湖专案被媒体称为“自检察公益诉讼制度建立以来规模最大、难度最高、社情最为复杂的一场公益诉讼治污攻坚战”。

首先，南四湖专案的办案方式更为多元。南四湖流域面积大，入湖河流多，人口密集，工业污染、养殖污染、生活污染、船舶污染重叠。检察机关综合通过提起诉讼、支持起诉、督促磋商，包括督促行政机关启动生态环境损害赔偿磋商程序等职能，追究违法行为人法律责任。最高检专案组聚焦全流域三省工矿废水排放、船舶污水排放等方面的执法标准不统一问题，通过磋商全部解决。山东、江苏、安徽检察机关也立了一批案件。

其次，办案规模、投入力量更大。南四湖专案运用了卫星遥感技术，发现线索全面精准，又结合检察机关自身的快速检测和鉴定等技术办案，办案效果特别好。不到一年，南四湖的水质就发生了显著变化。

此外，社会影响更为广泛。办理南四湖专案时，检察机关首次全程借助互联网平台网络直播公开听证，让南四湖治理成效接受全社会检验，1270.6万人在线“围观”，社会影响很好。

新京报：目前，南四湖专案的成效和进展如何？如何做好南四湖治理的“后半篇文章”？

张雪樵：截至目前，检察机关已通过办理南四湖专案立案205件，督促处置回收和清理各类垃圾、固体废物5.35万余吨，拆除沿湖违章建筑、违法养殖1621处，治理黑臭水体480处，清理污染和非法占用的河道275公里，督促推动赔偿权利人与企业达成生态环境损害赔偿磋商协议金额8.52亿元，通过民事公益诉讼向污染企业和个人追偿修复生态、治理环境费用1268万元。

在专案推动下，南四湖流域边界污染、湖底采煤、流域煤矿污染、船舶和港口污染等一批“老大难”问题得到了解决，明显改善了南四湖流域生态环境，统一了流域环境治理标准，建立了流域环境治理长效机制。

不过，目前确保南四湖流域生态环境持续向好还面临较大压力，诸如推动转变渔民生产生活方式、统一区域养殖标准模式、治理标准统一后加强执法监管力度等问题还需要统筹解决。

下一步，检察机关将持续跟进监督，协同各方通过强化监管、建立长效机制等，巩固深化办案成果，做好南四湖专案“后半篇文章”，推动南四湖流域借助生态优势，通过开展生态养殖等特色产业实现生态富民。

公益诉讼已拓展到未成年人权益保护等多个领域

新京报：检察公益诉讼已开展五年多，其中生态环境与资源保护领域案件达35.3万件，办案成效如何？

张雪樵：检察机关始终坚持以办案为中心，主动加大生态环境公益诉讼办案力度。五年来，检察机关共立案办理公益诉讼案件70.2万件，其中生态环境与资源保护领域案件35.3万件，占比超过50%。通过案件办理，督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约786万亩，回收和清理各类垃圾、固体废物4584万余吨，追偿生态修复、环境治理费用93.5亿元，为治理改善生态环境、推进生态文明建设提供了有力司法保障。

坚持因地制宜，以专项工作推动生态环境保护。今年，最高检直接立案办理了长江流域船舶污染治理专案，并探索建立沿江11省（市）跨区划协作机制，推动形成长江保护检察“一盘棋”局面。为促进黄河流域生态环境保护，最高检会同水利部开展专项行动，探索“河长+检察长”工作模式。今年5月，最高检与水利部共同制定了《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》，并联合发布了涉水领域检察公益诉讼典型案例。

坚持社会协同，强化生态环境保护监督合力。2021年7月以来，最高检探索构建“益心为公”检察云平台，吸纳包括民主党派人士、青年志愿者在内的社会公众担任公益诉讼志愿者，形成专业高效、协同共治的合力。截至目前，平台录入志愿者2万余人，提报线索2000余条，每个基层院均邀请志愿者参加了相关办案活动。

我们在工作中感受到，党的十八大以来，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。但一些个案也暴露出个别地方有时存在“先污染，后治理”“只看经济效益，不重环境保护”的错误发展思路。这也说明，必须在更高层面、更广范围、更深层次发挥检察公益诉讼独有的督促之诉、协同之诉等功能，更好以法治思维、法治方式维护国家利益和社会公共利益。

新京报：截至目前，最高检直接办理了几件公益诉讼案件？取得了怎样的效果？

张雪樵：最高检坚持带头办理重大疑难复杂案件。万峰湖专案成功办结后，最高检又直接立案办理公益诉讼案件7件，带动各省级人民检察院直接立案办理案件160件，并实现省级院自办案件立案全覆盖，推动解决了一大批重大公益受损问题。

同时，最高检及时总结经验做法，制发《人民检察院公益诉讼办案规则》《检察公益诉讼跨行政区划管辖指导意见（试行）》等规范性文件，健全完善一体化办案机制、跨区划跨部门协作机制等，创新社会支持公众参与机制等，推动公益诉讼检察工作更加规范化制度化。

新京报：除了生态环境领域，检察机关公益诉讼的办案领域还包括哪些？

张雪樵：2017年7月，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法正式确立检察机关提起公益诉讼制度后，全国检察机关创新形成“双赢多赢共赢”“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”“持续跟进监督”等理念，推动公益诉讼检察工作逐步向纵深开展。

截至2022年9月，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件71.8万件，其中行政公益诉讼65.2万件，制发公益诉讼诉前检察建议54.9万件，行政机关诉前阶段回复整改率达到98%以上；检察建议不能落实的，检察机关依法提起诉讼，促进依法行政，警示、教育社会面。

在拓展公益诉讼案件范围方面，2018年以来，英雄烈士保护法、未成年人保护法、安全生产法等以单行法方式赋予检察机关在相应领域提起公益诉讼职责，公益诉讼法定办案领域从民事、行政诉讼法确定的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域，扩展到英烈名誉保护、反垄断、个人信息保护、未成年人权益保护等领域，形成“4+8”格局，为进一步发挥公益诉讼检察优势提供了坚实制度保障。

新京报记者 沙雪良

编辑 白爽 校对 刘军

标签： 公益诉讼